金府〔2007〕10号

各镇人民政府、街道办事处、金山工业区，区政府各委、办、局，各区属单位：
　　为进一步巩固农村改革取得的各项成果，深入推进农村综合改革，促进社会主义新郊区新农村建设，按照中央、市关于全面推进农村综合改革的统一部署，结合金山实际，现就本区全面推进农村综合改革提出如下实施意见。

　　一、充分认识农村综合改革的重要性
　　农村综合改革是党中央、国务院在我国经济社会发展进入“工业反哺农业、城市支持农村”新阶段，为巩固农村税费改革成果，推进社会主义新农村建设，全面建设小康社会作出的又一重大战略决策，是全面贯彻落实科学发展观，统筹城乡发展，从根本上解决“三农”问题的一项战略性、全局性的工作。
　　近年来，区委、区政府非常重视“三农”工作，为解决“三农”问题，在推进农村税费改革、加快农村教育发展、改善农村基础设施条件、转变农业增长方式、多渠道增加农民收入、促进农村基层组织建设等方面做了大量工作，取得了明显的成效。通过农村综合改革，可以进一步解决农村税费改革的一些遗留问题，消除加重农民负担的体制性因素，从体制上防止农民负担的反弹；可以进一步调整和完善农村生产关系和上层建筑，解决制约农业农村发展的深层次矛盾和问题，解放和发展农村生产力，促进农业增效、农民增收，为新郊区新农村建设提供体制保障；可以进一步调整国民收入分配结构，扩大财政覆盖农村范围，促进城乡资源合理配置；可以建立农村义务教育经费保障机制，加强全区义务教育资源的合理配置，推进农村义务教育均衡发展；可以进一步转变政府职能，加强农村社会管理，搞好农村公共服务，建立和健全农村工作新机制。

　　二、农村综合改革的指导思想、目标和原则
　　（一）指导思想
　　以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观和党的十六届五中、六中全会精神，坚持“多予、少取、放活”和“工业反哺农业、城市支持农村”的方针，紧紧围绕社会主义新农村建设的总体要求，深入推进以镇级机构、农村义务教育和区镇财政管理体制为重点的三项改革，进一步解放和发展农村生产力，巩固和发展农村税费改革成果，促进社会主义新郊区新农村建设。
　　（二）改革目标
　　按照巩固农村税费改革成果、完善社会主义市场经济体制和市政府提出的“四个率先”的要求，力争在“十一五”期间在全区范围内基本完成本区镇级机构、农村义务教育、区镇财政管理体制改革任务。建立高效的农村行政管理体制和运行机制、政府保障的农村义务教育体制、覆盖城乡的公共财政制度。从金山实际出发，按照基层增活力、农民得实惠、管理出效益的要求，稳步有序地推进社区事务受理服务中心、社区卫生服务中心和社区文化活动中心建设，带动农村社会事业配套改革，促进农民减负增收和农村公益事业发展。
　　（三）改革原则
　　坚持改革方向，突出发展主题，按照中央和市政府的总体要求，统一思想认识，明确改革目标，把握改革方向；坚持因地制宜，分类指导，尊重客观规律，一切从实际出发，充分调动各单位、各部门的积极性和创造性，努力改善农村生产、生活条件；坚持统筹兼顾，协调推进，把农村综合改革与推进新郊区新农村建设结合起来，处理好改革、发展、稳定的关系，提高政策措施的协调性和可行性。坚持抓住重点、点面结合，夯实基层工作基础，发挥各级组织在农村发展中的作用，加强监督与指导，增强改革决策的科学性和民主性。

　　三、坚持体制机制创新，有序推进农村综合改革
　　农村综合改革是本区农村工作的重点，先选择廊下镇、张堰镇作为农村综合改革的试点，在试点镇取得成效基础上，再扩大到全区各镇整体推进。
　　（一）深化镇级机构改革，进一步加快转变政府职能
　　按照因地制宜、精简效能、权责一致的原则，深化镇级机构改革。要通过改革，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的镇级行政管理体制和运行机制，重点强化镇级政府的社会管理职能和公共服务职能，稳定农村基本经营制度，加快农村基础设施建设，加快农村社会事业发展，加强社会管理，推动农村民主法制建设和村民自治。
　　推进镇级机构改革的重点是转变政府职能。要按照强化社会管理职能、强化公共服务职能、适当调整经济管理职能的要求，依法规范镇级政府行为，保障人民群众合法权益，促进镇级经济、文化和社会事业发展，为农村构建和谐社会创造条件。要按照精简高效的原则推进镇级党政机构改革。强化镇政府统筹协调和综合管理功能，综合设置内设机构，合理核定行政编制，严格控制领导职数。要按照政事分开、企事分开的原则加快镇级事业单位改革。结合镇级社会事业发展的实际，整合归并事业站所，统一设置事业单位，合理确定事业编制。
　　镇级机构改革工作分为四个阶段进行：一是制定方案阶段，5月底前完成本区镇级机构改革方案，报市编办审批；二是开展试点阶段，6月底前完成试点工作并总结试点经验；三是组织实施阶段，9月底前完成改革方案的实施并稳妥完成人员分流；四是总结验收阶段，年底前完成工作总结，接受市编办的检查验收。
　　（二）落实教育经费保障机制，进一步推进农村义务教育改革
　　1、完善区一级财政统筹义务教育经费的管理体制和预算单列制度。鼓励经济较发达的镇追加投入，率先在教育资源的配置上基本达到中心城区平均水平。合理配置全区教育资源，确保“农村教育费附加”专款专用，加大教育经费分配向经济欠发达镇、向义务教育倾斜的力度，促进教育均衡发展。要进一步加强学前教育，全面实施“学前教育三年行动计划”。
　　2、开展区域内骨干教师校际交流活动，通过政策扶持促进农村学校师资力量的增强和教育水平的提高。采取多种措施，提高农村学校教师待遇，确保2-3年内骨干教师的收入达到上海市中心城区教师的平均水平，3-5年内教师收入达到上海郊区教师的平均水平。努力提高教师整体素质，五年内，小学任课教师本科学历达到40%、专科达到90%；初中任课教师本科学历达到95%以上。
　　3、要因地制宜地做好农村中小学布局调整工作，优化教育资源。根据本区社会发展的要求和人口导入的实际情况，以及农村城市化进程的发展速度，对全区的教育设点布局进行调整，尤其做好新城区的教育布局调整，合理配置教育资源。
　　（三）推进“乡财县管”财政管理体制改革，进一步增强基层财政保障能力
　　按照构建社会主义和谐社会的要求，以均衡公共服务水平、强化社区管理和实现社会可持续发展为目标，充分发挥区与镇在资源配置上的公平与效率优势，进一步完善区与镇财力与事权划分，合理优化支出结构，稳步提高区域公共财政保障水平，强化镇级财政预算管理，促进区域经济均衡协调发展。
　　实行“乡财县管”，要坚持镇政府管理财政的法律主体地位不变、镇级资金的所有权和使用权不变、镇政府享有的债权和承担的债务不变等原则，属于镇事权范围内的支出，仍由镇按规定程序审批。区财政部门按照“乡财县管”的原则，在预算编制、账户设置、集中收付、政府采购、票据管理等方面，实行“预算共编、账户统设、票据管理、工资统发、采购统办”的管理方式，对镇财政进行监管。
　　2007年试行“乡财县管”。廊下镇和张堰镇为本区“乡财县管”改革试点镇，廊下镇和张堰镇要切实加强镇财政所的财政基础管理工作。区财政局拟通过建立财政管理服务应用平台和共享区级部门预算编制平台。对张堰镇重点规范镇财政的预算编制、账户、票据、财务等预算管理；对廊下镇重点规范农业专项资金管理。

　　四、结合金山实际，推进相关配套改革政策措施
　　（一）推进农村社会事业配套改革
　　1、推进“三个中心”建设。从资源分布情况和全区实际出发，改革、整合各镇事业站所，在各镇分别设立社区事务受理服务中心、社区卫生服务中心、社区文化活动中心。同时，结合各地特点，将“三个中心”的工作延伸到村级基层，加强村级“三室二点一队”（即村级文化活动室、标准化村卫生室、村部办公室、健身点、便民服务点、为农综合服务队）建设，形成具有金山特色的社区建设新模式。
　　2、探索并建立四个机制。建立和完善社会事业资源纵向带动与横向统筹机制；形成和完善以公共财政为保障，社会力量积极参与的农村社会事业投入机制；逐步健全农村吸引各类优秀人才的政策机制；切实建立政府推动，全社会共同参与，资源互补共享的科普事业共同推进机制。
　　（二）全面推进基层农业技术推广体系改革
　　按照强化公益性职能，放活经营性服务的要求，进一步明确职能，科学设置区镇农业技术推广机构。要本着理顺体制、优化布局、精简人员、充实一线、创新机制的改革思路，全面推进基层农业技术推广体系改革。在深入调研的基础上，广泛听取各方面意见，力争在4月上旬完成改革方案，待上报市政府批准后，年内全面实施到位。
　　（三）开展土地征用、农村金融、集体林权制度配套改革
　　根据国务院、市政府的统一部署，有序开展土地征用、农村金融和集体林权制度的改革。土地征用制度改革要落实最严格的土地管理制度；建立合理的土地补偿标准；加强土地出让金收入管理；坚持市场化运作，做到公开透明，防止腐败。农村金融制度改革要以改善农村金融服务为目标，构建农村金融服务体系。集体林权制度改革要明晰产权，放活经营权，保障收益权，促进林业可持续发展。

　　五、积极做好清理、化解镇村债务工作
　　按照国务院办公厅下发的[2006]86号文件中提出的“制止新债，摸清旧债，明确责任，分类处理，逐步化解”的要求，积极稳妥地开展化解乡村债务工作。一是继续清理核实债务，锁定债务数额。在清理核实的基础上，由区财政局、农委建立镇政府和村级组织债务的动态监控机制。二是进一步明确化解责任，落实化解措施。各镇要明确要求，落实责任部门，通过试点探索化解乡村债务的途径和办法，重点研究与农民相关的社会公益事业发展等方面债务的化解措施和偿债奖励机制。三是规范镇村举债行为，强化债务监管，坚决制止发生新债。特别要防止在新郊区新农村建设中盲目举债搞建设。

　　六、强化农民负担监督管理，增强村级运转管理能力
　　（一）进一步落实和完善减轻农民负担的各项制度,以维护农民合法权益为中心，重点做好四个方面的监管工作：一是要规范对涉及农民负担的行政事业性收费的管理，依法加强对涉及农民负担的文件、项目的审核。二是要加强对农业生产性费用和集体收费的监管，防止加价或巧立名目增加农民负担。三是要规范对农民专业合作经济组织的收费行为，保护农民专业合作组织及其成员的合法权益。四是要落实对农民补贴、补偿和对村级财政性补助资金的监管，并将征地补偿等涉及农民权益的问题纳入监管范围。
　　（二）按照不同地区，实施分类指导。对具有一定经济实力的村，鼓励以明晰产权、资产量化为突破口，推进以股份合作制为主的村级集体资产管理体制改革，增强集体经济发展的活力；对一些经济相对发展较快的村，积极推行征地留用地制度试点，增加集体收入和农民财产积累；对较贫困的村，结合推进结对帮扶工作，实施“输血”和“造血”并举，进一步加大财政转移支付力度，确保农村基层组织正常运转。

　　七、加强对农村综合改革的组织领导
　　农村综合改革是本区农村一次重大的制度创新和社会变革，既涉及农村生产、分配、土地等各个方面，又涉及农村上层建筑的深刻变革，关系到农村发展的大局。各镇（金山工业区）、各部门要从政治和全局的高度，充分认识推进改革的重要性、紧迫性、艰巨性和长期性，进一步健全农村综合改革工作机构，配备专职人员，强化工作职能。在区委、区政府的领导下，成立区农村综合改革工作领导小组，下设办公室和专项工作组，加强对全区农村综合改革工作的领导、协调和指导工作，统一部署、精心实施。区有关部门要根据各自职责，对相关改革进一步细化，形成具体的工作方案，指导各镇有计划、有步骤地实施。各镇（金山工业区）、有关部门要建立健全党政一把手亲自抓、负总责的领导机制，切实把农村综合改革作为当前一件大事、要事来抓，确保农村综合改革的各项工作落到实处。

上海市金山区人民政府（章）
二○○七年四月十九日